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产城融合新态势：补齐“民生短板” 防范“假小镇 真地产”

“城无产不兴，产无城不立。”然而在过去的城镇化进程中，未能做到产业与城市并驾齐驱，导致部分地区产城分割，成为限制人们美好生活的“围城”。

正是基于对“产”“城”关系不匹配所带来的种种弊端的反思，近几年产城融合正逐渐成为全新的发展理念，主导着国内众多地区的规划实践。

目前，国家级新区、国家级经济技术开发区、国家级产城融合示范区、特色小镇等不同类型的产城融合区域发展平台，已经成为助力新型城镇化建设的重要载体。房地产开发企业也应顺应市场发展趋势，从过去单纯的物理空间建设转向更加注重城市空间结构优化和功能完善，转型成为城市运营商。

上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家刘士林认为，自2012年以来，在国家严格控制新城新区审批和出台一系列规范治理举措后，“产”与“城”情况已得到明显好转。

反思初心 补齐“民生短板”

改革开放初期，伴随着全球资本的涌入及工业化快速推进的浪潮，作为改革的“窗口”，经济开发区成为最早的“新区”，快速出现在大江南北。

事实上，《中国经营报》在长期的观察中也发现，因产城分割产生的人居环境质量的“差”、空间布局结构的“乱”等一系列现实的问题，成为限制人们美好生活的“围城”。

正是基于对“产”“城”关系不匹配所带来的种种弊端的反思，城市与产业的关系开始引起大家思考，并于 2012 年首次被提出。从提出 “工业化和城镇化良性互动 ” 到 “推进以人为核心的城镇化，产业和城镇融合发展 ”，再到《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，都在启示在新一轮经济结构下，城镇化和产业化应当相互依存与平衡。

国家发展改革委2015年7月印发了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作，并于2016年下半年印发了《关于支持各地开展产城融合示范区建设的通知》，明确提出了58个产城融合示范区建设的主要任务。

根据要求，产城融合示范区建设目的是希望在依托原有产业园区的基础上，促进产业集聚发展，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，成为产业发展基础较好、城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区，培育区域经济新的增长点，为新型工业化和新型城镇化探路。

“具体到每一个人、每一座城来说，或许我们的出行可以不用这样辗转，我们的工作可以不用奔走异地，把浪费在路上的时间用来享受美好生活。而弥补这种不平衡不充分的发展，就需要‘产城融合’的理念。”此前，《中国经营报》总编辑李佩钰在本报主办的“‘产城融合’——2017年中国城市发展峰会”上如此表示。

“这种情况已得到明显好转。”刘士林认为，目前主要是如何治理一些后遗症，主要包括几个方面，一是由于前一个时期房地产的无序开发，一些新城新区依然存在比较繁重的房地产“去库存”任务；二是由于前一个时期急功近利的“招商引资”，一些新城新区在生态红线的压力下需要开展产业转型升级；三是由于一些新城新区忽视了公共服务和文化设施的配套，未来也需要尽快补上教育、医疗、文化供给“民生短板”。

从房企到城市运营商

随着中国房地产的迅速发展，大批房地产企业完成了原始基本积累，在产城融合发展的浪潮下，也进入了一个以城市新城区开发建筑推动城市群发展的历史时期，并探索出了诸多产城共生的范本。

《产城融合发展报告（2017）》指出，产城融合发展是房地产行业转型升级的必然趋势，越来越多的企业开始整合资源，在产业集聚、运营服务上发力，服务城市经济发展、产业升级和改善民生等需要，加快抢占城市运营的蓝海。

打造产城融合共生的城市运营商成为房地产企业、产业地产商转型的重点，万科、保利、绿地、碧桂园等企业都提出向“城市运营商”转型。而一些产业地产开发商开始向新城新区运营商转型，构建产业生态链条。

“房地产企业的天花板迟早会到来，企业要尽早转型。”此前，在本报主办的“‘产城融合’——2017年中国城市发展峰会”上，中国宏泰发展高级副总裁杨允表示，目前房地产市场下行，产城融合是必然趋势。另外，整个经济的发展都需要产业的发展，而产业的发展需要完善服务配套功能，所以我们强调以产业构建为先导，走产业市镇发展模式。“中国宏泰发展之所以从房地产开发商转变为区域运营商，主要是基于对房地产形势的判断。”

此外，自2002年以来，华 夏幸福以PPP模式联合固安县政府着手运营固安工业园，在土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业招商服务方面效果明显，并得到了国务院的“点赞”，成为政府、企业、百姓多方共赢的范本。

《产城融合发展报告（2017》也指出，产城融合发展也存在诸多的问题，一是地方加快产城融合发展、推进新型城镇化积极性整体较高，但存在片面追求规模和速度、贪大图快的倾向；二是产业发展规划趋同，产业链集聚效应无法发挥；三是管理“两张皮”导致资源衔接不畅；四是与产城融合发展相配套的土地政策待完善，供地方式难以适应产城融合发展的需要，制约区域开发和可持续运营， 与城市更新相关的存量土地利用管理政策滞后；此外，产城融合政企合作模式和机制未理顺。

“这些年，很多城市都在加快转型发展，产城关系开始出现新的变化，城镇功能的完善与否，对产业发展的促进与拉动作用日渐凸显，产城融合的空间范围、内容形态乃至机制都面临新的要求和挑战。产城融合示范区等的建设，都是对产城融合新载体、新平台的探索和实践。”中国城市发展研究院院长严奉天也指出面对新态势，需要进一步明确，城镇发展要有产业做支撑，防止“空心化”；产业发展要以城市为依托，防止“孤岛化”。

特色小镇防范“假小镇真地产”

《产城融合发展报告（2017）》指出，在具体实践过程中，国家级新区、国家级经济技术开发区、国家级产城融合示范区、特色小镇、美丽乡村等不同类型的产城融合区域发展平台，已经成为助力新型城镇化建设的重要载体。

其中，近两年掀起的创建特色小镇热潮，和过去的产业园相比，更加强调“产业、文化、旅游、社区”的融合发展，成为产城融合新实验。

据统计，截至目前全国共有20个省份提出特色小镇创建计划，总计划数量已超过1500个，2017年7月27日，住建部公布了第二批276个特色小镇名单，加上2016年住建部公布的第一批特色小镇127个，目前全国特色小镇一共有403个，结合剩余14个尚未公布计划的省份推算，全国将会出现2000多个省级特色小镇，成为国家千镇计划的后备军。

不过，从“特色小镇”一词首次提出至今，特色小镇发展取得了斐然的成绩；但在遍地开花的特色小镇建设过程中，也暴露了特色小镇建设的“千镇一面”和“空心化”等突出问题，如何以产兴镇、产城融合也成为未来特色小镇建设过程中亟须解决的难题。

12月4日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合下发的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，其中特别强调要“严控房地产化倾向”和“防范‘假小镇真地产’项目”。刘士林认为，这是针对一些特色小镇打着建特色小镇的幌子，实际上却是在小镇做房地产项目。其后果不仅会把过去在城市中的“房地产城市化”引到村镇一级，同时由于村镇一级吸纳人口有限，会造成新的库存压力。

如何避免这个问题？刘士林认为，一是基于小镇的人口增长预测做好小镇空间规划，避免出现“有镇无人”；二是基于小镇的产业发展合理配置相关的土地资源，避免出现“有镇无产”；三是通过研究制定差异化发展战略，避免小镇在产业和发展模式上“千镇一面”，都是一个模子，是导致小镇相对数量过剩、人口和产业分布过于稀疏和松散，最终导致小镇出现“空镇”“产业和城镇不融合”的主要原因之一。

“特色小镇是以特色产业为主导的一种发展模式，这也为房地产企业提供了新的发展机遇，但过度开发必然导致‘五官畸形’。” 严奉天认为，发展特色小镇必须遵循两个发展规律，首先要遵循产业发展规律；其次要遵循规划与运营并重的原则。

业内专家一致认为，特色小镇在中国如火如荼的发展，尽管面临诸多问题和困难，在不断探索和发展之后，必定会迎来光明的朝阳，将会协调和处理好产业与城镇发展的空间关系，实现规模经济效益和社会效益的双提升。

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